监督法的地位和意义

1945年黄炎培到延安，与毛泽东纵论天下，提出共产党建国后如何跳出“周期律”？毛泽东答道：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。这段对话，当今更值得深思。

我国现有的监督体系包含了执政党监督、权力机关监督、行政机关监督、民主监督、群众团体监督、社会舆论监督、人民群众直接监督等多种监督形式。人民代表大会作为权力机关监督在我国民主政治生活中具有其独特的地位，它是我国作为民主法治国家的基本标志，是巩固共产党执政地位、提高党执政能力的重要途径，是保障我国社会持久稳定、经济社会健康持续发展的必要基础，是保证人民当家作主，维护人民根本利益的基本形式。

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》作为人大发挥监督职能的利剑，历经六个届次五任委员长努力，多届代表议案，多次政治局会议讨论，三次重组起草小组，多次重新起草，涉及多方面专家学者关注争议，多次引起外媒和政治家评书，二十年磨一剑，于2007年1月1日正式开始实施。二十年的坎坷，反映了监督制度的重要政治地位和敏感性，体现了积极慎重的科学态度，监督法的科学性和权威性不言而喻。

监督法的基本思路与框架

人大常委会行使监督权基本原则的提出具有极强的针对性和意义，体现为六个方面，即：坚持党的领导；选题围绕中心、突出重点；依法行使监督权；集体行使职权；接受人民代表大会监督；向社会公开。

人大常委会通过七种监督形式行使监督职能，其中有四种经常性监督类型和三种特殊监督形式。经常性监督类型有四种：一是听取和审议专项工作报告。监督法把这一形式定位为人大监督的最基本的形势，并明确了选题的重点和途径，强调了项目安排的计划性。二是预算和计划监督。监督法特别强调了对预算科目之间的调整的控制及重点科目资金的调减，明确了对决算草案和预算执行情况报告的审查重点，要在审查和批准决算的同时听取审计工作报告。三是执法检查。法律法规实施情况的检查，是一种具有鲜明中国特色的权力机关监督形式。监督法重点对执法检查组的组成、执法检查的委托以及跟踪检查进行了系统性的规定。四是规范性文件的备案审查。这一监督形式将“立法监督”拓展为“立法监督”与监督“立法”相结合，主要由制定机关按规定要求报备案、人大有关机构进行初审、受理有关机关和个人审查意见、启动审查程序、发现问题并启动纠正程序等若干程序组成。这一监督形式目前还没有全面展开，但具有极其重要的监督意义，是一块几乎被烟尘淹没的玉石。

特殊性监督形式有三种：一是询问和质询。这是两种互有联系但容易混淆的监督手段。专题询问制度由全国人大从2010年6月首次运用，至今已开展了7次专题询问。地方上已有21个省级人大运用共计31次。二是特定问题调查。特定问题调查是由为查证某个重大问题而依法成立的临时性调查组织，即特定问题调查委员会具体展开调查。特定问题调查委员会有权向一切与调查的问题有关的国家机关、社会团体和公民个人进行调查，被调查者要承担如实提供必要材料的义务，不得拒绝，不得伪造、篡改、毁灭应提供的证据材料，并对提供的材料负相应的责任。三是撤职案的审议与决定。由提出主题、提请程序、撤职案内容要件、审议表决四个流程组成。

监督法的六项监督原则和七种监督形式，充分体现了监督立法的核心：突出重点，增强实效。

如何推进监督法的有效实施

自监督法颁布实施以来，各级人大的监督方式和程序得到了规范，监督重点开始受到关注，监督实效逐步显现。但仍有许多问题值得我们关注和思考：一是思想认识不到位。党委、人大、政府都存在缺位问题，认为人大监督不能不用，但也不能常用。同时部分干部也存在“监督是人大的事，不是政府的事”“人大监督是找茬、出难题、添乱”“全盘工作要讲和谐、讲支持、轻监督”等错误思想。二是法律要求不熟悉。政府部门部分领导不知道监督法，不了解具体内容，甚至于在人大系统内不了解监督法的也大有人在，准确全面掌握法律精神、熟悉工作程序和方法的更少。三是方式运用不全面。如在规范性文件审查上不到位，质询、特定问题调查等特殊监督形式基本缺位等。四是程序执行不严格。许多“规定动作”没有做到位，如议题产生程序，几个时限的执行，审议意见的研究处理、公开，规范性文件的报备和审查等。五是监督实效不突出。监督工作重数量不重质量，重形式不重实质，选题和审议围绕中心不密切、重点不突出等。六是队伍建设不适应。人大监督工作职责重要，人大常委会组成人员必须要有责任感和使命感、经历和经验、法律和相关专业知识、学习和表达能力、时间和精力保障等，而机关工作人员也要有法律和相关专业理论基础、写作能力，这方面工作也有待加强。

要贯彻好监督法，更有效地人大的监督职能，必须要继续加强学习宣传监督法，切实提高各级党政机关特别是领导干部的认识，增强共同做好人大监督工作的责任感，同时营造良好社会氛围。因此，各级人大必须要讲究办法，抓住关键环节，不断提高监督工作实效：一是要精选监督项目。选好监督项目是增强监督实效的前提，选题必须要紧扣中心，贴近民生，抓住重点，要注重可行性和可实现性，做到“监督得了，监督得好”。二是要强化调查研究。做好调研工作是增强监督实效的基础。调研必须要把握重点，具体了解进展情况、存在问题和需要特别关注的问题；还要注重质量，可以通过实地察看、座谈会、听证会等多种形式展开，务求了解真实情况，使报告更有操作性和可行性。三是要提高审议质量。审议在监督工作中起到“核心”作用。目前在审议过程中存在针对性不强、准确度不高、深度不够等问题。要提高审议质量，必须要加强审议人员的培训，提高审议审议人员的素质；要灵活运用联组、分组、全体等审议方式，提高审议深度。四是要坚持跟踪督查。要善于运用“再监督”“跟踪检查”等方式，综合运动不同方法，务求监督中发现提出的问题得到有效解决。五是要力推备案审查。要健全机构，明确责任，规范程序；明确界限范围，督促及时全面备案；善于结合运用其他监督形式，增强备案审查的力度和效果。六是要加大公开透明。要进一步提高认识，善于借助于社会监督，不断增强人大监督实效；要不断改进方式方法，逐步提高监督工作公开的深度、力度和效果。