财政预算，是由政府拟定并经法定程序审批批准的具有法律效力的财政收支计划，而人大对政府财政预算进行监督，既是法律赋予人大的法定职权和重要职责，也是人大履行监督职能、实施法律监督和工作监督的重要内容。这项工作涉及面广、专业性强、责任重大，在实践工作中还有许多不到位的地方，停滞在程序上、形式上，没有发挥应有监督作用。我们认为，在新形势下，人大及其常委会要加强和完善财政预算监督，推进其程序性向实质性转变，努力提高财政预算监督实效。

一、人大财政预算监督存在的问题

（一）程序性过多而实质性不足。每年人代会批准财政总预算时，都是将财政预算和上一年度的财政预算执行情况报告发给每个代表，然后是预算审查委员会对预算进行审查，主席团会议通过后报告给大会主席团，由主席团成员举手通过，形成决议，这样总预算就算批准了。这样做不符合预算法37条中规定的：“在本级人民代表大会会议举行的1个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常委会进行初步审查”，不但预算编制的初审程序不到位，而且缺乏实质性的审查，对收入预算、可用财力、支出预算、部门预算等难以逐一审查。许多代表对总预算不看、看不懂、不关心、不讨论、不提建议和意见，照样举手批准了总预算，淡化了代表依法履行职责的法定性，影响了大会批准总预算的权威性。

在平时监督财政预算执行时，通常的做法是常委会审查一次半年财政预算执行情况，人代会审查一年预算执行情况，从法律上符合《预算法》第69条的规定。但审查质量难以保证，一方面人大财经工委由于受专业素质的限制，对每月的预算执行报表进行科学分析不可能非常到位，不能及时发现问题，及时提出建议；另一方面对半年预算执行没做深入调查，没有形成有质量的调查报告，审议时不能向常委会组成人员提供有依据的参考意见，组成人员难以提出有针对性的建议。

每年的本级财政预算由下一年度的常委会通过决议批准，一般也是只履行法律程序，深入调研不够，在重点审查合法性、合理性、完整性上不够，对重大项目资金的调整是否履行法定手续、预备资金使用情况、上级补助资金的安排与使用等方面很少审查。

（二）监督方式过于单一。人大及其常委会对财政预算监督一般是通过决议完成的，而许多决议是在政府提交报告基础上做出的，成了被动的“你不提请，我不审议”的模式，失去了监督的主动性与法定性。一方面调查研究没有充分深入细致，失去了应该有的发言权，提出的建议意见缺乏针对性、可操作性。对审计工作报告审计成果运用得不够，很少有按《监督法》第20条的要求对审计工作报告做出决议，要求政府在规定期限内，将执行决议情况向常委会报告。缺乏行之有效的问责制度，对违反财政预算法律法规的行为没有有效的制约手段，该硬的手段硬不起来。

（三）监督主体专业性不足。一是市人大财经工委人员少；二是懂专业的少，尤其是懂法律和懂财会专业的更少；三是培训少，很少有针对县区级人大常委会财政预算监督的培训。四是不能较好地发挥财政经济工作委员会委员作用。

（四）预算执行监督不力。存在着注重预算的审议批准，忽视预算执行监督的倾向。《预算法》除了规定各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告以外，并没有规定如何加强经常性监督的具体要求。这样，客观上造成了人大“上半年审议批准、下半年研究预算调整”的习惯做法，而对于在执行中经常遇到的违法减征、免征、缓征、违规列支、划转、随意追加追减等违反预算的暗箱操作行为则无力过问。至于预算外收入和预算超收收入，更容易在无立法保障的情况下失去监控。

二、强化人大预算监督的对策建议

（一）健全预算监督法规，建立监督长效机制。

建议修改完善《预算法》。要进一步明确对财政预算的机构设置，建议将审计部门并入人大直接管理，改变长期以来审计部门直接对政府负责、审计报告因受行政首长制约导致其可信度、权威性降低的状况。要强化预算外收入和预算超收收入的管理，对实行预算调整或变更的特殊情况作出列举说明，以维护预算法案的严肃性。要强化对人大审议批准的预算方案的刚性约束，对违反《预算法》和随意变更预算、预算未获批准通过或执行中走样等行为，实行严格的责任追究制。同时要根据《宪法》和《监督法》、《预算法》的规定，借鉴和学习外地县市先进做法，制定本级预算监督办法，使人大的法律监督做到有法可依、有章可循。

（二）改进预算编制，严把预算执行关口。

一要调整预算年度。要根据人大、政协两会分别在1月至4月召开的实际，将传统的预算年度历年制改为跨年制，即当年5月至翌年4月，以解决预算执行时间与预算审批时间不同步，间隔期内先执行、后审批的问题。二要坚持政府预算的广泛原则和绩效原则，全面推行综合预算、零基预算，积极创造条件，逐步实施绩效预算。三要强力推进部门预算改革，细化预算科目编报内容。要改变传统的“基数加增长”模式，实行“吃饭”和“办事”分开，即基本支出预算按照定员定额方式管理，项目支出预算经评估论证后进入项目库实行滚动管理。四要改变预算编制形式，理顺预算编制程序。即将传统的“自上而下”、逐级代编的编制方式改变为“自下而上、上下结合”的预算编制形式，规范编制流程，提高预算的精确度和真实性，使政府的每一笔投入都能产生实实在在的效益。

（三）规范预算监督程序，提高监督实效。

首先，要实行预算草案“五审过堂”，树立人大预算监督的绝对权威。一要按照法定时间，由人大常委会财经工委牵扯头，借助审计力量，进行认真细致的草案初审；二要提交人大主任会议再审；三要呈送人大常委会集体会审；四要由人民代表大会期间设立的预算审查委员会专审；五要提交人民代表大会审议批准。其次，坚持预算透明原则，广辟监督渠道。要广泛推行预算立项前论证评估，预算决策中公开听证，预算审议中辩论、修正，预算执行中跟踪监察，执行结果和审计结论、决算报告公告公示，项目绩效评议以及个案公开“曝光”等多种监督方式，推动监督向广度和深度开展。再次，实行国库联网、资源共享，提高人大预算监督的信息化水平。要实行旬报、月报、季报、半年报、年报定期报送制，使政府使用的每一笔钱都在人大监控的视线之内。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 （施逢辉）